Tisdag 9 februari 2010
LevaPubl:090621
Sverige måste värna öppenheten
Den gängse inställningen till öppenhet inom EU är i bästa fall ambivalent. Sverige har nu en viktig uppgift som ordförandeland att dra åt andra hållet, skriver Hans Schöier och Per Hultengård.
Läs upp
Skriv ut
Skicka
Kommentera
Dela
När första halvåret går ut går den svenska regeringen in som förvaltare av ordförandeskapet i EU:s ministerråd. En känslig sak blir att hantera kommissionens förslag till en ny förordning om "allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar" eller om offentlighetsprincipens genomslag inom den europeiska unionen. Men det finns en bra start - i EG-domstolens dom av den 1 juli 2008. Börja där!
I målet - som gällde ett yttrande från rådets rättstjänst - hade både rådet och domstolens förstainstansrätt sagt nej till en begäran om att få ta del av yttrandet. Enligt rådet skulle ett utlämnande av yttranden från rättstjänsten äventyra rättssäkerheten och stabiliteten i gemenskapens rättsordning. Varför? Jo därför att det skulle leda till osäkerhet i fråga om lagenligheten i lag som antagits efter yttrandena. Underförstått: Rättstjänsten kan ha haft en mening, rådet en annan. Vilket alltså måste döljas. För rättssäkerhetens skull!
Det här gick således förstainstansrätten på - men inte domstolen. Den ger i stället en förstklassig lektion:
"Beträffande farhågorna om att ett utlämnande av ett yttrande från rådets rättstjänst rörande ett lagstiftningsförslag kan leda till tvivel om den aktuella lagstiftningsaktens lagenlighet, som rådet har gett uttryck för, konstaterar domstolen att öppenhet i just detta hänseende, vilket gör det möjligt att öppet diskutera skillnaderna mellan olika ståndpunkter, bidrar till att öka institutionernas legitimitet i de europeiska medborgarnas ögon och till att öka deras förtroende. Det är snarare avsaknaden av information och debatt som kan ge upphov till tvivel hos medborgarna inte endast om lagenligheten av en viss rättsakt, utan även om legitimiteten hos beslutsprocessen i dess helhet."
Mot så klarsynta iakttagelser bör alla regler både i den nu gällande och i den föreslagna öppenhetsförordningen prövas. Iakttagelserna rymmer outtalat ett steg till - medborgarna är subjekten, inte institutionerna med deras intresse av att inte bli ifrågasatta.
Stämmer det - att medborgarna är subjekten i den förordning om tillgången till handlingarna som kom till år 2001 och gäller nu? Ja, den startar med syftet att garantera allmänheten "största möjliga tillgång". Men av reglerna framgår att det är si och så med förverkligandet av garantin. Och i förslaget till ny förordning har man minsann bytt ut "garantera" mot "ge".
Mot den nedtrappningen står en rak förklaring av domstolen i den nyss nämnda domen: "Det är nämligen uppenbart att bestämmelserna i en lagstiftningsakt ska tillämpas mot bakgrund av de principer som ligger till grund för den". Med andra ord: rätten att ta del av institutionernas handlingar måste tas på allvar då reglerna tillämpas, och ha sitt försteg vid vägningen med ett motstående intresse av sekretess. Är det så nu?
Man kunde föreställa sig att medborgarnas insyn och därmed chans till inflytande skulle växa med frågornas betydelse för samma medborgare. Men så enkelt är det inte. Insynen kan växa. Men växer säkrast gör sekretessen! Ju viktigare fråga desto angelägnare ter sig inte sällan hemlighållandet för dem som beslutar.
Sålunda ålägger förordningen institutionerna att de skall vägra ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet, försvar och militära frågor, internationella förbindelser och gemenskapens eller en medlemsstats finanser, monetära eller ekonomiska politik. Den kärva och samtidigt vaga formuleringen frestar beslutsfattarna att ta en genväg till slutsatsen att inte en bokstav får friges på medborgarnas villkor om centrala angelägenheter som sysselsätter Europa.
Men är det inte här särskilt viktigt att det överordnade samhällsintresse som utgör själva utgångspunkten för förordningen - insynsrätten - tilldelas sin rätta vikt? Annars blir det ingen sekretessprövning! Offentlighetsprincipen sätts ur spel.
Offentlighetsprincipen tas inte heller på allvar i den bestämmelse som beordrar institutionerna att vägra lämna ut handlingar om ett utlämnande skulle allvarligt undergräva deras beslutsförfarande. Det gäller dels om handlingarna rör en fråga där beslut ännu inte har fattats, dels om de innehåller yttranden för internt bruk, där rullgardinen därefter går ner för gott. Fast en motvikt finns här angiven - ett allmänintresse av utlämnande kan tänkas ta över.
Motvikten finns också när det gäller till exempel affärsintressen, immateriella rättigheter, rättsliga förfaranden och syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Likaså i fråga om juridisk rådgivning. Men i ärendet med rättstjänstens yttranden verkar inte den motvikten ha existerat för rådet. Det ville låsa in alla rättstjänstens yttranden! Det reser frågan: Fungerar motvikten till undantagen från rätten till den proklamerade öppenheten, när inte rådet och inte förstainstansrätten förstod sig på den?
Allmogen tycks inte vara övertygad. Så här heter det i motiveringen i förslaget till ny förordning; "Myndigheter och näringslivet anser att dagens bestämmelser är välbalanserade. Journalister, icke-statliga organisationer och många enskilda medborgare anser dock att större vikt i stället borde fästas vid allmänintresset av att informationen lämnas ut. Kommissionen föreslår inga ändringar av bestämmelsen".
I stället har kommissionen funnit det angeläget att definiera begreppet "handling" så att man vid behov kan ägna sig åt en kurragömmalek. Handling är då ett innehåll som "upprättats av en institution och formellt överlämnats till en eller flera mottagare eller på annat sätt diarieförts eller mottagits av en institution".
Tittut viskar så ett innehåll som informellt har cirkulerats till exempel i en anonym remiss eller inom den livaktiga lobbyingkulturen, likaså ett innehåll som av en händelse har undgått att registreras och kan få ett aktivt inre liv. En uppskattad poäng blir att samma "ickehandlingar" givetvis undgår att genast dokumenteras i de register som institutionerna åläggs att föra och där hänvisningar till handlingar på direkten skall föras in.
Till nymodigheterna hör också förklaringen att förordningen pinsamt nog inte skall tillämpas på handlingar som överlämnats till domstol av andra parter än institutionerna, att tillgängligheten stramas åt när det gäller bakgrundsmaterial för förvaltningsåtgärder och att medlemsstaterna får en låt vara begränsad vetorätt i fråga om utlämnande av handlingar som de har anförtrott en institution.
Om man börjar i julidomen var slutar man? Man slutar inte alls. Man kämpar vidare, i insikten om att EU-beslutarnas förhållande till medborgarrätten till insyn kännetecknas av ambivalens. De är för samma rätt "i princip" och uträttar åtskilligt för att ge principen ett praktiskt innehåll. Men de ägnar en lidelsefull omsorg åt att förbereda och inta skyddsställningar gentemot medborgarna.
För den svenska regeringen återstår att som ordförandeland söka förbättra och vägra försämra. Sverige var drivande när offentlighetsreglerna inom EU infördes. Det är ett arv som måste försvaras och utvecklas - som inte får förslösas.
Hans Schöier
Tidigare ordförande i TU
Per Hultengård
Direktör TU
UNT 21/6 2009
I målet - som gällde ett yttrande från rådets rättstjänst - hade både rådet och domstolens förstainstansrätt sagt nej till en begäran om att få ta del av yttrandet. Enligt rådet skulle ett utlämnande av yttranden från rättstjänsten äventyra rättssäkerheten och stabiliteten i gemenskapens rättsordning. Varför? Jo därför att det skulle leda till osäkerhet i fråga om lagenligheten i lag som antagits efter yttrandena. Underförstått: Rättstjänsten kan ha haft en mening, rådet en annan. Vilket alltså måste döljas. För rättssäkerhetens skull!
Det här gick således förstainstansrätten på - men inte domstolen. Den ger i stället en förstklassig lektion:
"Beträffande farhågorna om att ett utlämnande av ett yttrande från rådets rättstjänst rörande ett lagstiftningsförslag kan leda till tvivel om den aktuella lagstiftningsaktens lagenlighet, som rådet har gett uttryck för, konstaterar domstolen att öppenhet i just detta hänseende, vilket gör det möjligt att öppet diskutera skillnaderna mellan olika ståndpunkter, bidrar till att öka institutionernas legitimitet i de europeiska medborgarnas ögon och till att öka deras förtroende. Det är snarare avsaknaden av information och debatt som kan ge upphov till tvivel hos medborgarna inte endast om lagenligheten av en viss rättsakt, utan även om legitimiteten hos beslutsprocessen i dess helhet."
Mot så klarsynta iakttagelser bör alla regler både i den nu gällande och i den föreslagna öppenhetsförordningen prövas. Iakttagelserna rymmer outtalat ett steg till - medborgarna är subjekten, inte institutionerna med deras intresse av att inte bli ifrågasatta.
Stämmer det - att medborgarna är subjekten i den förordning om tillgången till handlingarna som kom till år 2001 och gäller nu? Ja, den startar med syftet att garantera allmänheten "största möjliga tillgång". Men av reglerna framgår att det är si och så med förverkligandet av garantin. Och i förslaget till ny förordning har man minsann bytt ut "garantera" mot "ge".
Mot den nedtrappningen står en rak förklaring av domstolen i den nyss nämnda domen: "Det är nämligen uppenbart att bestämmelserna i en lagstiftningsakt ska tillämpas mot bakgrund av de principer som ligger till grund för den". Med andra ord: rätten att ta del av institutionernas handlingar måste tas på allvar då reglerna tillämpas, och ha sitt försteg vid vägningen med ett motstående intresse av sekretess. Är det så nu?
Man kunde föreställa sig att medborgarnas insyn och därmed chans till inflytande skulle växa med frågornas betydelse för samma medborgare. Men så enkelt är det inte. Insynen kan växa. Men växer säkrast gör sekretessen! Ju viktigare fråga desto angelägnare ter sig inte sällan hemlighållandet för dem som beslutar.
Sålunda ålägger förordningen institutionerna att de skall vägra ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet, försvar och militära frågor, internationella förbindelser och gemenskapens eller en medlemsstats finanser, monetära eller ekonomiska politik. Den kärva och samtidigt vaga formuleringen frestar beslutsfattarna att ta en genväg till slutsatsen att inte en bokstav får friges på medborgarnas villkor om centrala angelägenheter som sysselsätter Europa.
Men är det inte här särskilt viktigt att det överordnade samhällsintresse som utgör själva utgångspunkten för förordningen - insynsrätten - tilldelas sin rätta vikt? Annars blir det ingen sekretessprövning! Offentlighetsprincipen sätts ur spel.
Offentlighetsprincipen tas inte heller på allvar i den bestämmelse som beordrar institutionerna att vägra lämna ut handlingar om ett utlämnande skulle allvarligt undergräva deras beslutsförfarande. Det gäller dels om handlingarna rör en fråga där beslut ännu inte har fattats, dels om de innehåller yttranden för internt bruk, där rullgardinen därefter går ner för gott. Fast en motvikt finns här angiven - ett allmänintresse av utlämnande kan tänkas ta över.
Motvikten finns också när det gäller till exempel affärsintressen, immateriella rättigheter, rättsliga förfaranden och syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Likaså i fråga om juridisk rådgivning. Men i ärendet med rättstjänstens yttranden verkar inte den motvikten ha existerat för rådet. Det ville låsa in alla rättstjänstens yttranden! Det reser frågan: Fungerar motvikten till undantagen från rätten till den proklamerade öppenheten, när inte rådet och inte förstainstansrätten förstod sig på den?
Allmogen tycks inte vara övertygad. Så här heter det i motiveringen i förslaget till ny förordning; "Myndigheter och näringslivet anser att dagens bestämmelser är välbalanserade. Journalister, icke-statliga organisationer och många enskilda medborgare anser dock att större vikt i stället borde fästas vid allmänintresset av att informationen lämnas ut. Kommissionen föreslår inga ändringar av bestämmelsen".
I stället har kommissionen funnit det angeläget att definiera begreppet "handling" så att man vid behov kan ägna sig åt en kurragömmalek. Handling är då ett innehåll som "upprättats av en institution och formellt överlämnats till en eller flera mottagare eller på annat sätt diarieförts eller mottagits av en institution".
Tittut viskar så ett innehåll som informellt har cirkulerats till exempel i en anonym remiss eller inom den livaktiga lobbyingkulturen, likaså ett innehåll som av en händelse har undgått att registreras och kan få ett aktivt inre liv. En uppskattad poäng blir att samma "ickehandlingar" givetvis undgår att genast dokumenteras i de register som institutionerna åläggs att föra och där hänvisningar till handlingar på direkten skall föras in.
Till nymodigheterna hör också förklaringen att förordningen pinsamt nog inte skall tillämpas på handlingar som överlämnats till domstol av andra parter än institutionerna, att tillgängligheten stramas åt när det gäller bakgrundsmaterial för förvaltningsåtgärder och att medlemsstaterna får en låt vara begränsad vetorätt i fråga om utlämnande av handlingar som de har anförtrott en institution.
Om man börjar i julidomen var slutar man? Man slutar inte alls. Man kämpar vidare, i insikten om att EU-beslutarnas förhållande till medborgarrätten till insyn kännetecknas av ambivalens. De är för samma rätt "i princip" och uträttar åtskilligt för att ge principen ett praktiskt innehåll. Men de ägnar en lidelsefull omsorg åt att förbereda och inta skyddsställningar gentemot medborgarna.
För den svenska regeringen återstår att som ordförandeland söka förbättra och vägra försämra. Sverige var drivande när offentlighetsreglerna inom EU infördes. Det är ett arv som måste försvaras och utvecklas - som inte får förslösas.
Hans Schöier
Tidigare ordförande i TU
Per Hultengård
Direktör TU
UNT 21/6 2009
Lokalt
17:05 Apotek i Heby kan bli privatägt »
16:48 Konferens om stadsutveckling »
15:49 Uppsägningar klara på UNT »
15:22 Eskhult: Det känns inget vidare »
15:05 Magnus Wikman ny förbundskapten »
14:55 Politiker dömd för grov förskingring »
Läs mer nyheter »
Sverige/Världen
17:14 Sverige förstärker Afghanistantrupp »
17:04 Grekland höjer pensionsålder »
16:53 15 gripna vid knarkrazzior »
16:52 "Wallander" visades i fel ordning »
72018 TIPSA UNT | SMS/MMS
”Friskolor överkompenseras”
Allmänhetens missnöje märks
Mer på UNT.se
Webbisar i Uppsala
Vad händer i Uppsala och Uppland? Sök bland hundratals aktuella evenemang.
KONTAKTA REDAKTIONEN
Nyhetscheferna Anna Martinengo ochRoger Berglund: 018-478 15 70
Skicka sms/mms till 72018.
Annons
Sök bland tusentals recept i UNT:s kokbok. 
Prenumerera på nyhetsbrevet från unt.se 
Gillar du golf? Titta in på UNT:s golfsajt 
Hur bra är du på sudoku?
Nyheter
17:05 Apotek i Heby kan bli privatägt16:48 Konferens om stadsutveckling
15:49 Uppsägningar klara på UNT
14:55 Politiker dömd för grov förskingring
13:50 Tre män gripna för dödsskjutning
13:32 Ny gymnasiemässa i Uppsala
11:00 Unga gillar sina fritidsgårdar
10:54 Styrande i länet kräver svar om tåg
10:44 Efterlyst häktad för mordförsök
10:10 Uppsalakvinna omkom i London
10:00 "Jag får inga pengar för januari"
09:48 Personbil och timmerbil i krock
Kultur & Nöje
15:32 Neil Dudgeon tar över i Midsomer15:19 Nya namn till årets Tupp
13:11 Big Comedy ger skrattgaranti
11:52 Colin Firth i sitt livs roll
11:40 Fokus på Polanski trots frånvaro
Sport
15:22 Eskhult: Det känns inget vidare15:05 Magnus Wikman ny förbundskapten
08:00 Gaddefors testas inför matchen
22:30 SSL-lagen vill inte ha upp fler lag från stan
17:31 "Vi blir livsfarliga"
Vad fick grannen ge för sitt hus? Hela listan med lagfarter. 
Köp dagens UNT som e-tidning. 
Har någon i bekantskapskretsen gift sig? 
Sök bland aktuella evenemang.
Detta material är skyddat enligt lagen om upphovsrätt. Eftertryck eller annan kopiering är förbjuden.
